国外反垄断执法体制之比较

国外反垄断执法体制之比较 
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　　反垄断法在国际上被称为“经济宪法”、“自由经济大宪章”，世界上已经有100多个国家制定了反垄断法，它是涉及市场经济宏观层面和微观层面的基本法，在市场经济健康运行过程中具有举足轻重的地位。随着中国市场经济转型的逐步到位，随着中国加入WTO之后与国际市场的逐步接轨，随着国际跨国公司对中国的跨国垄断行为的日趋剧烈，立法机关已加快了有关反垄断法的立法步伐，《反垄断法》呼之欲出。

　　与《反垄断法》实施密不可分，或者可以说是《反垄断法》重要组成部分的有关《反垄断法》执法体制问题，包括执法机关的设置、性质、功能、职责等，正成为立法机关和相关学界特别关注的问题。可以说，中国在全世界范围确立市场经济国家地位的过程，就是相关经济法律按照国际市场经济规则不断完善的过程。所以加强我国反垄断立法、执法和法理学研究，既有充分的现实需要，又具有前瞻性的重要意义。在反垄断法执法体制方面，西方市场经济发达国家，在其《反垄断法》或类似法律实施超过100年的执法实践中，通过不断的锤炼、修正，已逐步形成了比较成熟、有效的执法体制。“它山之石，可以攻玉”。深入研究比较，科学借鉴，对中国《反垄断法》执法体制的建立和完善，必然起到“洋为中用”、“事半功倍”的促进作用。

　　国外不同国家关于反垄断法的执法体制一般都与其立法体例相一致。从立法角度，反垄断和反不正当竞争总是一对相生相亲的“孪生兄弟”，有的国家采取合并立法，譬如澳大利亚、俄罗斯、东欧国家；有的国家采取分立立法，譬如德国、法国、日本、意大利；有的国家采取制定法和判例法并存方式，譬如美国、英国。所以选择比较有代表性的美国、意大利、东欧转型国家进行有关反垄断法执法体制的比较，可以使中国相关制度的确立和完善从不同的角度和方面得到启发和借鉴。

　　一、美国的反垄断执法体制

　　美国的反垄断执法体系与其立法体例相一致，自成体系，是西方发达市场经济最具典型性和代表性的执法体系，也是目前相比较之下最行之有效的执法体系。美国的反垄断法主要由反托拉斯法、克莱顿法和联邦贸易委员会法三部法律组成，其中反托拉斯法（主要内容为禁止垄断协议和独占行为，又称谢尔曼法）和克莱顿法（主要内容是限制集中、合并等行为）是纯粹的反垄断法；联邦贸易委员会法涵盖前二者的内容，同时还包括消费者权益保护和禁止不正当竞争行为（或称不公平交易行为）的内容；另外，还包括大量的典型判例遵循。美国反垄断法执法体系在实施主体方面包含四个层面：司法部反托拉斯司、美国联邦贸易委员会、各州政府和民间主体。具体实施途径包括：通过司法部反托拉斯司提起民事诉讼和刑事诉讼；通过联邦贸易委员会直接进行裁决或提起民事诉讼，但不能提起刑事诉讼；通过州总检察长执行州反托拉斯法（部分情况下执行联邦反托拉斯法）；通过民间提起禁止继续违法的民事诉讼，并要求三倍损失赔偿。

　　（一）、司法部反托拉斯司

　　美国司法部设立反托拉斯司的主要目的是为了行使谢尔曼法和克莱顿法的执法权。美国司法部在机构设置和功能职责方面更接近中国的检察机关，司法部反托拉斯司就是一个起诉机关，没有裁判权。司法部反托拉斯司的领导是助理检察长，组成人员大部分是律师职员，所以被人称为：“基本上是一个在反托拉斯和相关领域代表政府的大型专业化律师事务所”。反托拉斯司的律师们基于本身的工作职责要求和自身的律师前途考虑，一般都拥有高度的工作热情，这种常常被认为近乎起诉狂的工作态度，使反托拉斯司的工作效率得到充分保障。

　　反托拉斯司的主要职责是根据谢尔曼法第1条、第2条和克莱顿法有关合并的规定在普通法院提起民事诉讼或刑事诉讼，同时通过公布“合并指南”、“反托拉斯司执法国际合作指南”，减少提起诉讼的随意性。反托拉斯司提起民事诉讼的请求一般包括禁止继续违法、要求分拆垄断企业、赔偿损失甚至请求三倍损害赔偿金等。刑事诉讼主要针对损害他人利益、公共利益或至国家利益达至严重后果，依法应当承担刑事责任（可能被判处单位罚金、个人罚金或监禁）的垄断行为。反托拉斯司作为原告或近似于国家公诉人地位的身份，可以自由地选择被他们认为可能涉嫌违反谢尔曼法和克莱顿法的行为进行起诉。任何违反谢尔曼法和克莱顿法有关合并规定的行为，都有可能遭遇反托拉斯司律师“从天而降”的官司诉讼，而且起诉的成功与否已成为衡量反托拉斯司律师职员工作能力和的成就感的主要指标。

　　反托拉斯司的执法权利主要包括调查权和起诉权。反托拉斯司的案源信息一般通过受垄断行为直接或间接影响的企业、个人或消费者投诉取得，有时也通过电视、报纸、互联网等媒体取得，甚至可以采纳专业顾问意见或至凭职员个人接触判断。反托拉斯司一旦决定立案对某个企业提起民事或刑事诉讼，接下来的工作便是进行深入的调查和展开诉讼程序。在提起刑事诉讼程序之前的调查阶段，反托拉斯司可以签发搜查令，以确保能够搜查企业的经营场所并扣押有关文件作为证据；还可以通过联邦大陪审团直接传唤当事人，责令其提供有关违法证据的文件。在民事诉讼准备阶段，反托拉斯司可以通过助理检察长签发“民事调查令”，据此能够传唤当事人和获取文件，但不能进行搜查和扣押。可见反托拉斯司的调查权是强有力而且适当的。美国反托拉斯司诉讼，特别是刑事诉讼，往往需要繁琐冗长的审理程序，有的可能持续数年，甚至超过10年。但被提起诉讼行为本身足以对违反谢尔曼法和克莱顿法的垄断行为产生震慑和制肘，从而使有垄断企图的行为主体在主观上变得小心翼翼，愿意尽可能自觉维护正常的竞争秩序。

　　（二）联邦贸易委员会

　　联邦贸易委员会是因应美国反垄断法立法体例的完善而设立的，旨在克服谢尔曼法和克莱顿法适用范围的局限，同时希望克服司法程序过于繁琐导致的时效不济。联邦贸易委员会在准确意义上是一个不受司法影响的行政执法机关，它对整个反垄断政策享有主管权，其执法范围包括谢尔曼法、克莱顿法和联邦贸易委员会法；而反托拉斯司的执法范围则仅限于谢尔曼法和克莱顿法，不能执行联邦贸易委员会法。联邦贸易委员会主席在自我评时称：联邦贸易委员会存在的目的是促进自由市场经济的有效运转，并支持消费者主权自由原则。联邦委员会因其“惰性”和“不求上进”，时常会受到批评，但随着委员会自身在组织和程序方面的不断改进，目前仍是美国主要和有力度的反垄断执法机构。

　　联邦贸易委员会实行委员会会议制，由四名委员和一位主席组成，委员都由总统提名，经参议院同意后任命。联邦贸易委员会法规定5位委员中不得有3名委员同属一个政党，以避免其受到某个政党的过分操控，而沦为为政党服务的工具。联邦贸易委员会有两个充分显示其功能的基本部门：竞争局和经济局。竞争局通过收集情报进而对被指控的反竞争行为采取行动，并负责监管反托拉斯法的遵守情况。竞争局的组成人员大部分也是律师职员，在工作方式上，竞争局的律师与反托拉斯司的律师十分相似。只要发现违反联邦贸易委员会法的丝足马迹，便可以激起他们“饱满的诉讼热情”。经济局的职员组成大部分是经济学家，主要职责是通过调查，为执行机构提供经济上和统计上的分析报告，包括营业竞争分析、管制分析、产业分析、消费者权益保护、反托拉斯、商业计划等，以便顺利地进行案件调查和审理。在实际执法过程中，竞争局的律师和经济局的经济学家之间存在一种相互制约的关系，在案件定性方面，律师的意见总是占主导地位；而在违法程度的确定方面则更多地尊重经济学家的意见。这一方面可以约束律师们“过于好事”，另一方面则可以克服经济学家的过分保守而损害法律规范的严肃性。

　　联邦贸易委员会在性质上属于行政机关，但又不是单纯的行政机构，他不仅拥有行政权，同时还享有准立法权和准司法权。行政权包括发布禁令、传唤当事人、发出民事调查令、行政指导及向国会提出报告等。准立法权是指享有国会授权制定与法律具有同等效力的行政规则和命令的权利。美国的有关反垄断立法或说竞争立法，一般都比较原则而笼统，只有通过联邦贸易委员会制定的有关规则，才使各种商业行动的法律规定得以具体化和明确化。准司法权是指联邦贸易委员会可以对具体案件进行审理，并作出裁决。当事人对裁决不服时，可以请求联邦上诉法院进行司法审查，直至最高法院，但法院一般都会尊重联邦贸易委员会作出的专业性裁决。准司法权还包括联邦贸易委员会拥有民事起诉权，委员会可以自己的名义用自己的律师向有管辖权的法院提起诉讼，请求法庭裁定禁令救济、保护消费者权益、实施强制程序和进行民事处罚等。