中国社会保险基金制度探析

中国社会保险基金制度探析 
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　　国家举办社会保险事业，是国家对劳动者履行的社会责任，也是劳动者应该享受的基本权利。从全世界看，各国政府都对社会保障事务直接介入、直接管理并负最后责任。社会保险是社会保障最重要和最基本的构成部分，其针对的是工薪劳动者的社会保障，而社会保险基金又是社会保险制度得以推行的前提。当前，我国社会保险基金制度仍存在不少问题。基于此理，本文对我国社会保险基金制度展开分析，提出建议。

　　一、我国社会保险基金法立法现存问题

　　我国社会保险制度进行改革以来，为保证社会保险制度的正常运行，我国制定了一系列有关社会保险基金的法规和规章，使我国社会保险基金得以在法制的轨道上运行。但从整体上看，我国社会保险基金制度的立法工作仍存在不少问题。其主要表现在以下方面：

　　第一，立法层次较低。我国调整社会保险关系的国家立法是《宪法》和《劳动法》。《宪法》第十四条第四款、第四十四条、第四十五条是关于我国社会保障制度的原则性规定。依据《宪法》的原则，《劳动法》对社会保险制度作了一般性规定，仍缺乏权威性高、操作性强的法律规定，基本上是行政法规和规章，而且存在大量的地方法规、规章，导致我国各级法院法官适法的盲目性和随意性。

　　第二，法律规范不统一。社会保险制度在某一部门或地区是统一的，但稍微跨越部门或地区即不统一。社会保险制度的运行与劳动力资源的广泛流动性、与生产经营的跨地区分布不相适应，不能使社会保险关系成为一种有序的状态，不能形成和谐一致的严密体系，也阻碍了劳动力的流动和配置。

　　第三，自由选择裁量权的设定需检讨。社会保险的不同项目，特别是养老、医疗保险的权利义务标准在地方一级政府的自由选择裁量权过大。由于国民经济发展的不平衡，在全国规定统一的标准确实难以符合实际，缴费基数、费率由地方政府根据地方实际情况确定，但确定的标准随意性大，如何保证科学合理是值得检讨的。

　　第四，社会保险基金法律责任规范不足。社会保险基金是社会保险制度运行的基础，拒缴、欠缴社会保险费，挤占、挪用保险基金承担何种法律责任及其制裁措施缺乏详细的法律规定。从惩罚违法者的法律制裁措施看，违反法律不仅应承担民事责任、行政责任，还应视情节严重情况，承担刑事责任。目前的规定只承担民事责任（缴纳罚金）和行政责任，而承担刑事责任的构成要件与罚则是模糊的。

　　第五，社会保险信息披露制度缺失。社会保险基金是社会保险权利人的财产，社会保险基金的安全与运营状况权利人具有完全的知情权，保险基金的支付、积累、运营情况应由何种机关、通过何种形式并以何种周期、用何种标准规则向权利人公布的信息披露制度缺失，导致现实中存在大量暗箱操作，权利人对自己的权利没有知情权等弊病。

　　上述社会保险基金立法中现存的问题必须尽快加以改变。建议制定专门的《社会保险基金法》，对社会保险基金的筹资、管理、监督、存储、保值增值、投资运营、法律责任等一系列内容作全面的规定。

　　二、社会保险基金管理机制

　　加强社会保险基金管理，提高管理效能，可以节约社会保险的运行成本，减轻企业负担。社会保险基金数额巨大而且影响面广，其运转成败，关系到广大劳动者的切身利益，关系到社会保险事业的前途和社会的安定。建议社会保险基金立法对下述社会保险基金管理的基本规则加以规定：

　　第一，统一管理。中央社会保险基金由中央政府专门机构统一管理，不允许私营化；省级社会保险基金由省级政府专门机构统一管理，也不允许私营化。中央和省级社会保险基金管理机构负责社会保险基金管理事务，并负有使社会保险基金保值增值的责任，必须设立单独的社会保险基金财政专户，专用于社会保险的各项开支，任何单位和个人不得挤占挪用社会保险基金，也不得用于平衡财政预算。

　　第二，征收和管理分离。社会保险基金实行征收和管理分离，明确规定由国家各级税务部门履行征收职责，与社会保险基金管理机构的职能分离。

　　第三，管理和运营分离。社会保险基金管理机构不能直接进行投资运营，应当通过依法委托专门的投资运营机构实施投资运营。

　　第四，管理和监督分离。社会保险基金管理和监督实行分离，社会保险基金专门监督机构依法对社会保险基金的收支、管理和运营实施监督。专门监督机构应注重劳动者的参与，实行社会化的监督机制。

　　第五，分账核算。在社会保险基金管理中，要求按险种分别建立账户，即要求对基本养老保险基金、失业保险基金、工伤保险基金、城镇职工基本医疗保险基金等基金分别建立账户，分账核算，专款专用，自求平衡，不得相互挤占和调剂。

　　三、社会保险基金监督机制

　　从国情看，完善我国社会保险基金监督体系是必要的，建议对社会保险基金专门监督机构的设置及职责从立法上加以明确。

　　第一，设置中央和省级社会保险基金专门监督机构。为了避免管理和监督的混同，不宜在负责基金管理的劳动和社会保障行政部门内设立监督机构，应当单独设立监督机构。为此国务院设中央社会保险基金专门监督机构；实现省级社会保险基金统筹后，省级人民政府设省级社会保险基金专门监督机构，同时受中央社会保险基金专门监督机构的领导。建议地级、县级政府不再设立社会保险专门监督机构，以精简人员，节省支出。

　　第二，中央和省级专门监督机构的监督权。中央和省级专门监督机构行使监督权的主要内容有：1.监督检查职能部门贯彻执行社会保险基金管理法律、法规和国家政策的情况；2.监督检查社会保险基金预算执行情况及决算；3.监督检查社会保险基金征收、支出及结余情况；4.监督检查社会保险基金投资运营的情况；5.监督检查社会保险基金管理的其他事项。

　　此外，为了保证中央和省级专门监督机构的民主性、代表性、专业性，保障劳动者的参与权，应当通过立法规定其组成人员、内部机构和运作方式等。

　　四、社会保险基金投资运营机制

　　社会保险基金是现代资本市场的重要参与力量，为经济发展提供了中长期的资金支持，同时也使社会保险基金找到了保值增值的渠道。以下几点值得立法加以确定。

　　第一，社会保险基金的存储。在现行的社会保险制度下，因采取“社会统筹和个人账户相结合”的混合制（部分积累制），涉及到社会保险基金的存储问题。社会保险基金的存储，是以储备基金形式，推迟实现当前的消费基金。对于筹集的社会保险基金，一部分要在当年分配使用，另一部分则需储存起来，留待以后发生保险需要时再进行分配和使用。建议法律规定，对缴费者个人账户内的积累基金，不应当做任何使用、挪用，这是缴费者的“物权”，是将来支付给缴费者的重要部分。管理机构只是对统筹账户内的基金进行管理问题。

　　第二，社会保险基金的保值增值。社会保险资金实行基金制后，面临着社会保险基金贬值的威胁，如果不能保证社会保险基金在储存期间保值和增值，则在面对社会保险支付高潮时，将陷入支付危机。现今我国社会保险已经积累相当数量的一笔资金，如何在保证安全的前提下，使基金保值增值，是十分迫切的问题。 我国以往社会保险基金的投资工具和投资方向单一、投资收益率低，难以保值增值。从国外社会保险基金管理和投资所走过的道路看，其发展是从低风险的单一化投资向安全与高效并重的组合性投资过渡。

　　第三，社会保险基金投资运营机构的选择和审查。社会保险基金的投资运营采取委托经营方式，必须按照公平、公开、民主原则，选择资信高、效益优并经过社会保险基金监督委员会审查的投资运营机构。为确保社会保险基金运营的安全和效益，社会保险基金投资运营机构必须按照国家颁布的专门法规、政策等依法投资，依法收益，接受监督检查。

　　我国社会保险基金制度的总体框架已经形成，为促进我国社会保险基金制度的健康持续发展，一方面应按照我国实际深化机制改革，另一方面要切实强化社会保险基金各环节的管理和监督。目前我国的社会保险由劳动保障行政部门负责管理，社会救济、社会福利、社会互助和优抚安置等社会保障项目由民政部门负责管理，仍有条块分割之虞，将来的改革方向应是统一社会保障管理机构、征收机构、监督机构，精简社会保障机构人员，节省费用，提高效率。